全域数字化转型　赋能现代化人民城市建设

以城市全域数字化转型促进现代化人民城市建设，就是要以人的现代化为核心，以数字化转型整体驱动城市发展结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续和治理增效，构建既有产业密度、治理精度，又有生活温度、文化厚度和包容广度的数字未来城市。

改革开放以来，我国城市发展取得了举世瞩目的巨大成就，当前进入发展阶段转变、发展模式升级交汇的关键期，深入推进城市全域数字化转型，加快城市发展理念、制度和技术的重塑重构，成为现代化人民城市和数字中国建设的根本途径和必然要求。

一、我国城市发展全面进入新阶段面临新要求

2025 年中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，城市工作不断调整和创新，走出了一条中国特色的城市发展道路。

（一）我国城市发展经历四个阶段

第一阶段 ：城市建设起步阶段（1949-1978 年）。从中华人民共和国成立后到改革开放以前，城镇化率从 10.64% 增长到 17.92%, 年均增长0.25%。总体上来看，改革开放前中国仍然属于比较典型的乡土社会，城镇化基础薄弱。在计划经济城乡二元结构体制背景下，重工业城市发展较快，东北、华北以及其他资源要素比较集中的地区发展较快，20 世纪 50年代城镇化率稳步提升，60、70 年代城镇化速度明显放缓。

第二阶段 ：城镇化加速阶段（1979-1994 年）。从改革开放到房地产快速发展，城镇化率从 17.92% 增长到 28.51%, 年均增长 0.72%。农村劳动力逐渐过剩，部分过剩劳动力开始在本地开展非农业活动。1984年，国务院同意《关于调整建镇标准的报告》，《城市规划条例》印发，我国城镇建设迎来大发展，到 1995 年，中国“镇”的数量从 7186 个增长至 17532 个。1994 年，分税制改革、城镇住房制度改革和房地产管理法印发，房地产业开启快速发展新阶段。

第三阶段 ：快速城镇化阶段（1995-2020 年 ）。 从房地产快速发展到城镇化率增速放缓，城镇化率从 28.51% 增长到 63.89%, 年均增长1.33%。分税制改革后，地方政府鼓励发展房地产业，土地财政加快了“土地城镇化”进程，房地产业快速发展为史无前例的快速城镇化奠定了物质基础。另一方面，农村劳动力加快进城步伐，城市常住人口快速扩张，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距变大，直到 2014 年户籍制度改革逐步推进。

第四阶段 ：城镇化增速放缓阶段（2021 年 -）。从城镇化率增速放缓到城镇化率基本稳定，从 2021-2024 年，城镇化率从 64.72% 到达到 67%，近 3年平均增长 0.76%。综合国内外多家机构预测，2035 年我国城镇化将达到 75% 左右，预示着今后 10 年年平均增长在 0.73% 左右。从全球城市发展经验看，我国经过 40 多年加速、快速城镇化后，已经进入减速发展阶段。2035 年，我国将基本实现城镇化，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，城市发展主题转变为品质提升。

（二）城市工作会议引领和保障城市持续健康发展

党中央历来高度重视城市工作。新民主主义革命时期，经历了革命从城市起步、以城市带动农村，从城市转入农村、农村包围城市和开辟敌后战场，再从农村转入城市、夺取最后胜利等三个阶段。1949 年 3 月，党的七届二中全会在西柏坡召开，会议强调“工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”，并将恢复和发展城市中的生产作为中心任务。

1962 年第一次城市工作会议召开，后下发了《关于当前城市工作若干问题的指示》，核心是在城市贯彻执行国民经济“调整、巩固、充实、提高”方针，争取城市经济形势进一步好转。1963 年第二次城市工作会议召开，中共中央、国务院批准下发《<第二次城市工作会议纪要 > 的指示》，提出做好城市工作九个方面的基本要求。1961 年至 1963 年，在严格控制城市人口的要求下，全国城镇人口减少了 2600 万，城镇化率也由 19.29%回落至 16.84%。

1978 年第三次全国城市工作会议召开，后下发《关于加强城市建设工作的意见》，提出了控制大城市规模、发展中小城镇的城市工作基本思路，首次明确了应“提高对城市和城市建设重要性的认识”，指出“城市是我国经济、政治、科学、技术、文化、教育的中心，在社会主义现代化建设中起着主导作用。城市建设是形成和完善城市多种功能、发挥城市中心作用的基础性工作。”由此揭开我国城镇化加速，城市全面发展的新里程。

2015 年第四次中央城市工作会议召开，标志着我国城市建设进入一个新阶段。当时城市仍处于加速发展期，城市规模体量和发展方式发生巨变。会议强调，全面建成小康社会必须抓好城市这个“火车头”，要进一步扩大内需，有效化解各种“城市病”。会议指出，城市工作是一个系统工程，要通过“一个尊重，五个统筹”全面提升城市规划、设计、建设水平，并要求“要提升管理水平，着力打造智慧城市”。

2025 年第五次中央城市工作会议召开，明确指出我国城市发展阶段正在从增量扩张向存量提质增效转变，要求积极推进“五大转变”，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。为此，会议部署了“一个优化、六个建设”共计七大任务，要求“着力建设便捷高效的智慧城市”。

从革命时期到建设时期，我国城市工作审时度势、因时而动，国家历次城市工作会议准确把握我国城市发展所处历史方位，紧密契合国家大局大势，精准把握城市工作大局、任务重心和工作要点，城市发展为中国式现代化进程注入日益强大的动能。

（三）以人民为中心、加快内涵式发展成为迫切需要

当前，我国城市发展正在经历历史性变迁，一方面发展主题从增量扩张过渡到存量优化，从土地城镇化转型升级到人的城镇化为主 ；另一方面发展方式从工业城市向绿色智慧城市过渡，从钢筋水泥的工业文明向数字智能的信息文明演化跃迁。

在此背景下，我国城市普遍面临四方面挑战 ：一是人口及能源资源挑战。随着人口负增长，老龄化加速，传统的人口红利开始消退，净流出人口城市、人口规模缩减城市越来越多，城市土地空间、水、电、气等资源和能源约束也日趋严峻，可持续发展面临新挑战。二是大中小城市和城镇发展分化加剧。近年来，各地人才、资金及优质要素资源持续向中心城市集聚，向东部沿海地区、发达地区集聚，从小城镇到县城、再到四线三线、二线一线城市迁移，城乡区域发展差距不容忽视。三是城市存量优化与增量发展平衡难题。改革开放后，我国城镇化率从 18% 快速增长到 67%，积累了大量粗放发展的问题和矛盾，从高速增长转入高质量发展新阶段，既要消化问题矛盾，又要补齐发展短板，保持合理的增长速度。四是高科技渗透应用及城市治理挑战。互联网、物联网、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术在广泛应用、深度渗透，城市生产方式、生活方式和治理方式正在发生深刻变革，数实融合、网络空间、人工智能等成为前所未有的发展机遇和治理挑战。

坚持城市内涵式发展成为应对挑战的必然要求。城市内涵式发展是摒弃传统外延式扩张过度依赖传统资源要素的弊端，更多依靠创新能力、人口质量、技术水平、新型要素、产业质量等，因地制宜实现优质、高效、可持续发展，有力促进现代化人民城市建设。内涵式发展的核心特征是坚持人民至上。习近平总书记多次强调，现代化的最终目标是实现人自由而全面的发展。要把维护好、实现好、发展好市民切身利益作为城市工作的出发点和落脚点。内涵式发展的时代特征是坚持发展新质生产力。新质生产力具有高科技、高效能、高质量特征，核心标志是全要素生产率大幅提升。在数字时代，城市要充分发挥数字技术、数据要素和数字产业的引领性、基础性、支柱性作用，在数字中国整体布局下，务实深化智慧城市建设。

二、发挥城市作为数字中国建设综合载体的关键作用

城市是推进数字中国建设的综合载体，是推进中国式现代化的“火车头”。我国城市正以数字中国建设为契机，积极拥抱数字化发展浪潮，全面强化城市综合载体作用，探索实践现代化人民城市建设新范式。

（一）数字中国为中国式现代化城市建设开创新局面

建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎。习近平总书记指出，信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇，并高瞻远瞩亲自擘画“数字中国”建设蓝图。从“数字福建”“数字浙江”到“数字中国”的发展历程和成功实践，有力证明数字技术、数字经济是当今世界科技革命和产业变革的先机，以数字化驱动现代化是强国建设的必然选择。

数字中国建设进入系统推进、全面赋能新阶段。2021 年，“十四五”规划和 2035 年远景目标纲要发布 ,将“加快数字化发展，建设数字中国”专列成篇，系统描绘了数字中国发展蓝图。2023 年 2 月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，明确了数字中国建设“2522”整体框架。2023 年 10 月，国家数据局挂牌成立，负责统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设，协调促进智慧城市建设。数字中国建设基本形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局，进入深化发展新阶段。

数字中国建设为中国式现代化城市建设奠定了坚实基础、创造了有利条件。截至目前，数字中国发展基础进一步夯实，数字技术、数据要素、数字基础设施建设实现新跨越 ；数字中国赋能效应进一步强化，数字经济、数字政务、数字社会等建设成效显著；数字安全和治理体系进一步完善，数据安全、网络安全、网络空间治理能力显著提升 ；数字领域国际合作进一步深化，数字中国成为引领全球数字化转型的重要力量。数字中国建设加快了我国数字化转型在制度、技术、产业、基础设施、数据、场景和人才等各方面构筑新的有利条件，有利于在更高水平上推进城市数字化转型、智慧化发展，面向未来打造中国特色城市竞争新优势。

（二）智慧城市建设进入全域数字化转型新阶段

习近平总书记高度重视智慧城市工作，多次对智慧城市建设做出重要指示。2020 年 3 月，习近平总书记在杭州城市大脑运营指挥中心考察时指出 ,“从信息化到智能化再到智慧化，是建设智慧城市的必由之路，前景广阔。”2023 年 12 月，习近平总书记在上海考察时指出，“在城市规划和执行上坚持一张蓝图绘到底，加快城市数字化转型”。揭示了我国城市从信息化开始，到数字化转型、智慧化升级的基本规律和必然趋势。从 2008 年智慧城市概念引入以来，我国智慧城市建设经历了前期导入、规模试点、系统推进等阶段，以 2024 年国家数据局等 4 部门印发《深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》为标志，我国智慧城市建设已经进入全域数字化转型新阶段。城市全域数字化转型是指城市全领域、全方位、全过程、全要素数字化转型过程，是数字技术、数据要素与城市生产方式、生活方式、治理方式融合创新引发的系统性变革过程，是数字时代城市新型生产力与生产关系相互适应、迭代升级过程。从全球范围看，数字化转型正在成为新一轮生产力跃升的关键驱动力量，正在加速重构城市发展范式，正在改变全球城市竞争版图。推进城市全域数字化转型，是智慧城市发展的理念创新、制度创新、技术创新和模式创新迭代升级的必然结果，是面向未来建设现代化人民城市的必然要求。

三、深化全域数字化转型加快现代化人民城市建设

现代化人民城市是推进城市全域数字化转型的根本目标。以城市全域数字化转型促进现代化人民城市建设，就是要以人的现代化为核心，以数字化转型整体驱动城市发展结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续和治理增效，构建既有产业密度、治理精度，又有生活温度、文化厚度和包容广度的数字未来城市。

（一）城市全域数字化转型实践不断深化

当前，我国城市全域数字化转型工作全面推进、成效初显。国家层面加强顶层设计和战略统筹，强化体制机制、制度和标准规范保障，探索推进数据要素市场化配置改革，鼓励央地协同创新，鼓励倡导先行先试。各地方城市发挥首创精神、加快探索实践，形成了一批可复制可推广的城市全域数字化转型的典型城市、典型场景、典型经验。在组织模式上体现高位统筹、机制创新，推进思路上体现系统谋划、整体重塑，形成一盘棋布局、一体化推进良好形势。在应用场景上体现业务牵引、数据驱动、产城融合，城市经济、政治、文化、社会、生态文明数字化转型不断深化，促进城市高质量发展 ；在机制模式上体现一体运维、长效运营，推进有为政府和有效市场的有机结合，探索创新多元化建设运营新模式。全国范围涌现了北京、上海、重庆、深圳、杭州等一批先行城市，在智慧城市建设取得显著成就基础上，进一步加大制度、机制和模式创新力度，通过全域数字化转型加快城市发展的跃阶升级。

（二）进一步深化城市全域数字化转型促进现代化人民建设

未来一个时期，持续深化城市全域数字化转型亟需通过改革创新释放“数据要素×”“人工智能+”强大动能，持续推进整体性重塑智慧城市技术架构、系统性变革城市管理流程、一体化推动产城深度融合，全面夯实数字化底座、创新构建数智中枢、持续提升数字化场景建设应用实效，优化全域数字化转型发展生态。

一是突出以人为本的发展理念，重构城市数字服务体系。鼓励市民参与智慧城市规划、设计、建设和服务全过程，整合服务资源、统筹服务入口、提升服务体验，强化整体协同的数字化公共服务体系建设，优化一网通办、高效办成一件事等重点工作，高效解决群众急难愁盼问题，打造有温度的便捷生活，提升吸引人、留住人、成就人的城市魅力。

二是突出集约高效的发展方式，重塑城市数智升级模式。以新质生产力引领推动城市内涵式发展，提升城市规划、设计、建设和服务数字化、智能化水平，综合统筹城市人口、空间和产业，大力发展数字经济，兼顾城市治理现代化与产业体系现代化，强化城市数字更新、新型产城融合，优化营商环境，打造有活力、有质量的产业经济。

三是突出特色发展的城市动力，重建城市社会文化个性。坚持分级分类、因地制宜推进城市全域数字化转型，构建横向贯通、纵向打通的共性数字化支撑平台，健全完善针对不同类型城市的数字化发展方法、路径、模式，支持地方城市根据发展基础、区位特点、资源禀赋、民族文化等个性特征开展创新实践，打造一批各美其美、特色鲜明的智慧城市。

四是突出优化治理的城市重心，促进数智赋能治理增效。创新城市治理的理念、模式、手段，推动城市从“管制型”向“服务型”转变，充分利用数字孪生、人工智能等先进技术手段，像绣花一样精细地治理城市，加大市政、交通、水务、生态环境等综合治理力度，推进基层治理和智慧社区建设，完善民意诉办、未诉先办、协商议事等多渠道、常态化微治理机制。

五是突出统筹协调的工作模式，强化多元协同长效运营。坚持和加强党对城市全域数字化转型工作的全面领导，健全完善智慧城市“一盘棋”推进工作机制，强化组织保障、综合协调和法规政策标准建设，推进先行先试和评估督导，鼓励开放合作，促进数据等优质要素流通和优化配置，杜绝数字“形象工程”，优化发展环境和生态。

（作者单位：国家信息中心信息化和产业发展部）

摘自《中国建设信息化》2025年11月上